肇庆市人民政府关于印发《肇庆市行政规范性文件管理规定》的通知

各县（市、区）人民政府，肇庆高新区、肇庆新区、粤桂合作特别试验区（肇庆）管委会，市政府各部门、直属各单位：

　　《肇庆市行政规范性文件管理规定》已经十四届市政府第31次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向市司法局反映。

肇庆市人民政府

2023年1月18日

肇庆市行政规范性文件管理规定

第一章  总  则

　　第一条为了加强本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）的管理工作，推进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《广东省行政规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第277号）等规定，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条 本规定所称规范性文件，是指除市政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时限内反复适用的公文。

　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。

　　第三条本规定适用于本市市、县级行政机关规范性文件的制定、发布和监督管理等工作。

　　行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对直接管理的企事业单位人事、财务、外事等事项制定的文件，以及行政机关制定的技术操作规程、对具体事项作出的行政处理决定不适用本规定。

　　第四条市、县级人民政府应当加强对规范性文件的监督管理。

　　市、县级人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定，负责本级人民政府规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

　　市、县级人民政府司法行政部门负责本级人民政府及其部门规范性文件的合法性审核、审查工作，并在本级人民政府领导下，具体承担规范性文件监督工作。

　　第五条市、县级规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。

　　第六条 市、县级人民政府应当加强规范性文件管理信息化建设，以大数据等技术手段实现标准化、精细化、动态化管理。

第二章  基本规范

　　第七条  市、县级人民政府司法行政部门会同本级机构编制部门编制本级行政机关规范性文件制定主体清单，上报本级人民政府审定后向社会公布。

　　除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。

　　第八条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：

　　（一）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；

　　（二）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的；

　　（三）法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。

　　法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，或者现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复制定规范性文件。

　　第九条制定规范性文件应当符合精简、统一、高效的原则，条文应当具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题。

　　第十条制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围。

　　没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少其法定职责。

　　第十一条  规范性文件不得设定下列事项：

　　（一）行政处罚；

　　（二）行政许可；

　　（三）行政强制；

　　（四）行政征收；

　　（五）行政检查；

　　（六）证明事项；

　　（七）其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。

　　第十二条  制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“决定”“命令”“规定”“办法”“通知”“公告”“规则”“细则”“规范”“意见”或者“通告”等，但不得使用“法”“条例”。

　　政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

　　第十三条  规范性文件应当规定施行日期。规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行或者不利于保障公共利益的，可以自公布之日起施行。

　　组织实施部门应当在规范性文件施行前做好宣传和实施前的准备工作。

　　第十四条  规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年，具体有效期限应当在规范性文件中明确。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效。

第三章  起  草

　　第十五条 政府规范性文件由政府有关行政主管部门组织起草，部门规范性文件由部门组织起草。涉及多个部门职能的，可以由两个以上部门联合起草，牵头起草部门可以由部门协商确定或者政府指定。

　　起草规范性文件可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托高等院校、科研机构、社会专业中介机构和行业协会组织等起草。

　　第十六条起草规范性文件，起草单位应当开展调研论证，对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性进行研判，对拟规定的有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。

　　论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。

　　起草规范性文件的部门法制工作机构应当加强对本部门起草的规范性文件业务指导，参加规范性文件的调研论证和审核修改工作。

　　司法行政部门应当指导起草规范性文件工作，必要时参与调研论证等工作。

　　第十七条  起草规范性文件，涉及地方政府和有关部门的工作职责或者与其他部门关系密切的，起草单位应当充分听取地方政府和有关部门的意见，对规范性文件草案提出修改意见的单位，应当说明理由和提供相关依据。

　　起草单位应当采纳相关单位提出的合法合理意见，对规范性文件草案作出修改完善；存在意见分歧的，应当主动协调，经协调不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规范性文件草案时说明有关情况，提出处理建议及其理由依据。

　　第十八条 制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，应当通过书面征询意见、召开座谈会等形式充分听取市场主体、行业协会和商会的意见。

　　第十九条 起草规范性文件，应当公开征求社会公众的意见，公开征求意见一般在完成征求地方政府和有关部门意见，采纳合法合理反馈意见，形成比较成熟的征求意见稿，经本部门法制机构审核，并经起草单位负责人审定后方可进行。但有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见：

　　（一）为应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；

　　（二）经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；

　　（三）起草过程依法需要保密的；

　　（四）法律、法规和规章规定的其他情形。

　　起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见，并明确提出意见的方式和期限。公开征求意见期限不得少于7个工作日；制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日；法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。

　　第二十条起草单位应当对社会公众提出的意见进行研究处理，并在起草说明中载明。公开征求意见结束之日起30日内，起草单位应当通过原公开征求意见载体或者其他适当的方式反馈社会公众意见采纳情况，对意见建议不予采纳的，应当说明理由。

　　第二十一条起草规范性文件有下列情形的，起草单位依照有关规定执行：

　　（一）涉及重大公共利益和群众切身利益、或者存在重大意见分歧的，应当举行听证会。听证程序依照国家和省的有关规定执行。

　　（二）涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，或者专业性较强的，应当进行咨询论证。咨询论证程序参照本市重大行政决策专家咨询论证的有关规定执行。

　　（三）涉及对经济发展、社会稳定、公共安全、生态环境等造成重大影响或者引发较大财政风险的，应当按照国家、省、市有关规定开展风险评估。

　　（四）法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第二十二条制定规范性文件涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，起草单位应当进行公平竞争审查，并出具公平竞争书面审查结论。

　　第二十三条 部门起草的规范性文件，完成相关制定程序后，征求本部门法律顾问和公职律师意见，由本部门法制工作机构进行合法性审核，并经部门办公会议审议通过后形成草案。

　　未经内部合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交部门办公会议审议。合法性审核应当出具合法性审核书面意见，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替。

第四章  审核和审查

　　第二十四条市、县级人民政府应当建立健全规范性文件统一审核（审查）制度。政府规范性文件应当在发布前送本级人民政府司法行政部门审核，部门规范性文件应当报本级人民政府司法行政部门审查后再行发布。

　　第二十五条司法行政部门对送审的规范性文件合法性进行审核（审查），发现存在可行性或者适当性问题的，可以向制定机关提出建议。

　　第二十六条起草单位送审规范性文件，应当提交以下材料：

　　（一）提请政府审定的请示（适用于政府规范性文件）或者报送司法行政部门审查的公函（适用于部门规范性文件）；

　　（二）规范性文件送审稿及注释稿（包括对规范性文件条文的说明、上级文件依据以及参考外地做法等情况）。修订规范性文件的，应当一并提交规范性文件修改对照稿；

　　（三）规范性文件起草说明（包括制定规范性文件的必要性、可行性、合法性论证评估情况和结论、起草的过程、拟解决的主要问题、规定的主要制度、管理措施、征求并采纳有关部门和社会公众意见的有关情况、部门办公会议审议情况等作出说明）；

　　（四）征求意见的有关材料（包括征求意见的方式、收集意见的原件或者复印件、对反馈意见的分析、意见采纳情况及其说明等）；

　　（五）部门法制机构书面合法性审核意见，部门办公会议纪要；

　　（六）按规定开展公平竞争审查的书面结论；

　　（七）按照有关规定应当履行实地调研、听证、专家咨询论证、社会稳定风险评估等程序的，应当提交调研报告、听证会笔录、专家咨询论证报告、社会稳定风险评估报告等履行相关程序的材料；

　　（八）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级规范性文件和其他有关参考材料等。

　　第二十七条 司法行政部门自接到起草单位报送的送审材料后进行初步审查，发现存在以下情形之一的，可以要求送审机关在指定期限内补充材料或者完善相关程序，也可以将送审材料退回送审机关：

　　（一）送审材料不符合本规定第二十六条要求的；

　　（二）重复法律、法规、规章及上级政策依据内容，没有结合实际细化规定的；

　　（三）其他不属于规范性文件制定范围的。

　　第二十八条 司法行政部门应当自收到本规定第二十六条规定的全部材料之日起15个工作日内完成审核（审查），并将审核（审查）意见书面通知送审机关。

　　第二十九条 规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，司法行政部门可以书面征求有关部门、政府法律顾问、公职律师等相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。

　　征求意见时间不计算在审核（审查）时限内。

　　第三十条  司法行政部门审核政府规范性文件时，应当加强与起草单位协商，认真研究各方面提出的意见建议。有关部门和单位对草案主要内容有分歧意见的，司法行政部门应当进行协调，力求达成一致意见。不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门或单位的分歧意见和司法行政部门的处理建议上报同级人民政府研究决定。

　　司法行政部门审查部门规范性文件，应当加强与送审机关沟通，研究协商解决审查过程中发现的合法性问题。

　　第三十一条  司法行政部门对部门送审的规范性文件，按照下列情形，分别作出处理：

　　（一）文件内容符合本规定第十条、第十一条规定，且制定程序符合规定的，提出审核（审查）同意的意见；

　　（二）部分内容不符合本规定第十条、第十一条规定的，提出不合法、应当予以修改的审核（审查）意见后退回送审机关；

　　（三）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的，或者规范性文件所涉及的管理事项尚待有关法律、法规、规章明确立法取向才能确定如何规范的，提出暂缓制定建议。

　　第三十二条 规范性文件草案存在合法性问题，司法行政部门认为有其他符合法律、法规、规章或者国家政策要求的处理方式的，可以在审核（审查）意见中提出建议，由制定机关研究确定。

　　规范性文件内容涉及探索性改革决策事项，法律、法规、规章和国家政策尚无明确规定的，司法行政部门可以在审核（审查）意见中明示法律风险，由制定机关研究决定。

　　第三十三条 送审机关应当根据审核（审查）意见对规范性文件作出修改或者补充。对审核（审查）意见有异议的，送审机关可以自收到审核（审查）意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与司法行政部门协商或者向本级人民政府申请复核。

　　政府规范性文件未经司法行政部门合法性审核或者经审核不合法的，不得提请政府审议。起草单位应当根据审核意见对规范性文件作出修改或者补充；特殊情况下未完全采纳审核意见的，应当在提请政府审议时说明理由和依据。

第五章  决定和发布

　　第三十四条对于通过司法行政部门合法性审核的政府规范性文件，经政府办公机构依照国家公文处理相关规定审核后，由政府常务会议或者全体会议审议决定。

　　第三十五条  审议政府规范性文件时，起草单位和司法行政部门、有关部门列席会议，起草单位应当就文件的必要性、可行性、起草过程、主要内容等情况作汇报；司法行政部门应当就文件的合法性审核情况作汇报；列席会议的其他部门应当就文件涉及本部门工作职能的相关内容作说明。

　　第三十六条  经政府审议原则通过的，由起草单位会同司法行政部门根据政府审议意见，对政府规范性文件草案进行修改完善，由起草单位上报政府批准后发布；经审议没有通过的，按审议意见处理，如涉及重大内容修改，应当进一步修改完善后重新提交政府审议。

　　第三十七条政府规范性文件应当经政府常务会议或者全体会议审议通过，并由政府主要负责人签发。

　　部门规范性文件应当经部门办公会议集体审议通过，并由部门主要负责人签发。

　　第三十八条  规范性文件应当进行政策解读，政策解读内容包括制定规范性文件的背景、依据及必要性、主要制度说明及重要条文释义等。属于对原有规范性文件修订的，应当说明修订理由和新旧政策的衔接和差异。解读材料应当以通俗易懂的文字形式制作，同时采取图片、图表、图解、音频、视频等公众易于接受的方式解读，便于社会公众遵照执行。

　　起草单位在提请审定印发规范性文件时一并提供政策解读文本，按程序报批后，与规范性文件一并在政府门户网站和政府公报发布。

　　第三十九条  政府规范性文件和部门规范性文件在发布前由本级司法行政部门分别统一登记、统一编号，印发时按照要求在规范性文件上标注统一编号。

　　市政府及其部门的规范性文件的统一登记、统一编号、统一公布操作办法按照《肇庆市行政机关规范性文件统一登记统一编号统一公布规则》（肇府办函〔2017〕30号）执行。

　　县级人民政府及其部门规范性文件的统一登记、统一编号、统一公布办法由县级人民政府参照市人民政府做法另行制定。

　　第四十条  市、县级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度，明确本级人民政府及其部门规范性文件向社会统一发布的载体。

　　市政府及其部门规范性文件统一发布载体是肇庆市人民政府门户网站和《肇庆市人民政府公报》。

　　《肇庆市人民政府公报》上登载的市政府规范性文件文本为标准文本。部门规范性文件应当同时在本部门门户网站上发布。重要的规范性文件应当同时在《西江日报》刊登或者发布消息。

　　未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

　　第四十一条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。

　　规范性文件解释参照送审、审查、发布程序办理。

　　规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。

第六章  备  案

　　第四十二条 政府规范性文件备案审查工作实行有件必备，有备有审，有错必纠的原则。

　　第四十三条 政府规范性文件应当自公布之日起30日内由制定机关向上一级人民政府备案，并依照有关规定报本级人民代表大会常务委员会备案。具体报送备案工作由政府办公机构负责。

　　第四十四条报送上一级人民政府备案时，应当提交下列材料的纸质文档一式三份，并同时提交备案材料的电子文本：

　　（一）报送备案的公函；

　　（二）规范性文件正式文本；

　　（三）制定规范性文件的说明；

　　报送上述材料时，同时报送制定规范性文件的注释稿及主要依据文件的电子文本。

　　备案材料径送上一级人民政府司法行政部门。

　　第四十五条 市、县级人民政府司法行政部门具体承担对下一级人民政府规范性文件的备案审查工作。

　　报送备案的文件符合本规定第二条规定且备案材料符合要求的，司法行政部门予以备案登记；不符合本规定第二条规定的，不予备案登记；符合本规定第二条规定但备案材料不符合要求的，司法行政部门暂缓备案登记，并通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记；制定机关未在规定期限内补充或者重新报送备案的，视为未按时报送备案。

　　第四十六条 审查报送备案的规范性文件，司法行政部门可以要求制定机关说明有关情况，制定机关应当在规定期限内予以说明；也可以根据需要征求有关部门的意见，有关部门应当在规定期限内回复。

　　第四十七条 报送审查的规范性文件存在违反本规定第十条、第十一条规定或者其他明显不当情形的，司法行政部门应当提出备案审查意见，建议制定机关停止执行、自行纠正，或者提出处理意见报本级人民政府决定，并书面通知制定机关。

　　第四十八条司法行政部门提出备案审查意见的，制定机关应当自收到意见之日起60日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，司法行政部门可以提请本级人民政府予以撤销。

第七章  评估、清理、修改、废止和延期实施

　　第四十九条 规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。

　　部门规范性文件由制定机关组织评估，政府规范性文件一般由主要实施部门牵头组织评估。经评估，认为有效期届满后需继续施行的，应当组织修订或重新发布，并在规范性文件有效期届满前出台新文件。

　　第五十条  组织评估的部门应当制作书面评估报告，评估报告应当包括实施后的主要成效、存在问题及解决办法等内容，并对规范性文件内容的合法性、合理性、协调性、可操作性作出分析评估，并提出继续组织实施、修改或者予以废止文件的意见。

　　实施后评估报告作为修改、废止或者继续实施规范性文件的重要参考。

　　第五十一条 制定机关应当根据法律、法规、规章和上级文件的调整情况以及上级机关要求，及时对规范性文件进行清理。

　　第五十二条  规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应当予以修改：

　　（一）根据经济社会发展和公共管理的需要有扩充、删减或者变更内容必要的，或者实施部门的管理职能发生变更的；

　　（二）因依据的法律、法规、规章、上级文件修改或废止，有必要依法修改的；

　　（三）其他依法应当修改的情形。

　　第五十三条规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应当予以废止：

　　（一）文件的主要内容已被有关法律、法规、规章替代的；

　　（二）因依据的法律、法规、规章、上级文件被废止或修改，使该规范性文件失去合法性的；

　　（三）由于经济社会形势的发展，文件规范的对象、管理的措施已发生变化，文件没有必要存在的；

　　（四）其他依法应当予以废止的情形。

　　第五十四条 规范性文件修改程序按照制定程序执行。

　　废止规范性文件，应当履行本规定第二十三条以及第四章、第五章规定的程序，可以根据实际适当简化第十六条、第十七条、第十八条和第十九条规定的程序。

　　第五十五条 规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但不作修改的，由实施部门依照本规定第二十三条规定形成草案，报送本级司法行政部门审核（审查）通过后，由制定机关主要负责人签发，并在有效期届满前依照本规定第四十条规定重新发布。部门规范性文件发布后3个工作日内，报送本级司法行政部门备查。

　　第五十六条 制定机关决定废止或者宣布失效的规范性文件，应当按照规范性文件统一发布的要求对外发布。被废止和宣布失效的规范性文件原在政府及部门门户网站发布的，制定机关应当在原发布载体上标注原文件已废止或宣布失效。

第八章  监  督

　　第五十七条司法行政部门负责对本级人民政府部门规范性文件以及下级政府规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　部门法制机构负责对本部门规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，并接受本级司法行政部门的业务指导。

　　对规范性文件制定及管理工作不力、问题较多的部门和下级政府，司法行政部门可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、通报批评。

　　第五十八条公民、法人或者其他组织认为现行规范性文件内容违反本规定第十条、第十一条规定的，可以向制定机关或者负责监督的司法行政部门提出审查建议并说明理由。制定机关或者司法行政部门应当在30个工作日内将办理情况书面告知提出审查建议的公民、法人或者其他组织。

　　第五十九条 司法行政部门对规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：

　　（一）未经司法行政部门审查同意或者未在规定载体发布的部门规范性文件，司法行政部门可以提请同级人民政府向社会公示该文件无效；

　　（二）违反本规定制定的政府规范性文件，司法行政部门可以向本级人民政府提出撤销或者纠正该规范性文件的建议；

　　（三）县级人民政府不按规定向市人民政府报送规范性文件备案的，由市司法行政部门通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，由市司法行政部门提请市人民政府给予通报，并责令限期改正。

　　第六十条 违反本规定制定规范性文件，造成严重后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，司法行政部门可以提请有权机关依法追究制定机关或者实施机关主要负责人和直接责任人的责任。

　　第六十一条 司法行政部门和部门法制工作机构不依法履行规范性文件审核（审查）职责，造成严重后果的，依法追究其主要负责人和直接责任人的责任。

第九章  附  则

　　第六十二条 肇庆高新区管委会、肇庆新区管委会、粤桂合作特别试验区（肇庆）管委会等经国家或者省人民政府批准设立的市人民政府派出机构制定的规范性文件和相关监督管理活动适用本规定。

　　实行中央、省垂直管理的部门规范性文件的管理工作按照其上级管理部门的规定执行。

　　乡镇人民政府、街道办事处的规范性文件制定和监督管理相关管理活动参照适用本办法。县级人民政府结合当地实际，可以制定具体规定。

　　第六十三条 本规定自2023年2月1日起施行，有效期5年（2023年2月1日至2028年1月31日）。肇庆市人民政府2018年7月6日公布的《肇庆市行政机关规范性文件管理规定》（肇府规〔2018〕14号）同时废止。